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促進(jìn)創(chuàng)新政策，要防“擠出效應(yīng)”

[2011/2/14]

　　近年來，從中央到地方，各級政府不斷推出促進(jìn)和支持創(chuàng)新的政策，據(jù)統(tǒng)計，自2006年到2010年11月，國家各部委出臺的促進(jìn)創(chuàng)新政策約有85條，平均每年17條;上海在此期間推出的政策約有119條，平均每年24條。雖然這些政策和日益增多的財政投入，其動機(jī)都是為了促進(jìn)創(chuàng)新，也起到了相當(dāng)?shù)淖饔茫覀儽仨氷P(guān)注：有些政策產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，有的甚至導(dǎo)致了“政策尋租者”的產(chǎn)生。

　　應(yīng)當(dāng)增加“需求類政策”，減少“供給類政策”

　　縱觀這些促進(jìn)創(chuàng)新的政策，“供給類”的占多數(shù)，而“需求類”的寥寥無幾。所謂“供給類政策”，是政府通過財政投入或認(rèn)定等方式從上游推動研發(fā)主體從事創(chuàng)新;而“需求類政策”，則是從市場或者從下游以政府采購等方式支持創(chuàng)新主體。上述的上海推出的119條政策中，涉及政府采購的政策只有5條，僅占4.2%。

　　“供給類政策”，大多是政府認(rèn)定和設(shè)立扶持基金之類的政策，從政策實施后的實際效果看，不少資金投入成了政府對研發(fā)項目申報單位的“變相補(bǔ)貼”，未能帶動社會資金進(jìn)入科研創(chuàng)新領(lǐng)域。

　　美國在1933年就制訂了《購買美國產(chǎn)品法》，此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，這部法律三次修改。它規(guī)定，凡用美國聯(lián)邦基金購買供政府使用或用于建設(shè)公共項目的產(chǎn)品，只要不違反公共利益，都應(yīng)購買美國產(chǎn)品，除非國內(nèi)產(chǎn)量不足、質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)或價格高于國外同樣產(chǎn)品25%以上。由于這部法律得到有效執(zhí)行，促進(jìn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也帶動了民間風(fēng)險投資參與研發(fā)創(chuàng)新。上世紀(jì)60年代，集成電路剛剛起步時，美國政府購買的集成電路產(chǎn)品，保持在總量的37%-44%之間;而后來硅谷的崛起，也離不開政府采購的支持，相關(guān)資料顯示，硅谷在初創(chuàng)期接獲的訂單中，有25%是美國政府的采購項目。

　　制訂“需求類政策”支持科技創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入和拓展市場，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)起步、成長，是促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動的重要路徑，它可以是政府“采購首臺套”的政策，也可以是對創(chuàng)新產(chǎn)品的消費補(bǔ)貼政策，還可以是買方和賣方的信貸政策。

　　應(yīng)當(dāng)以政策為杠桿撬動市場，而不能代替市場

　　政府推出促進(jìn)創(chuàng)新的政策，首先應(yīng)該明確一個原則：政策的最大效用，是以此為杠桿撬動市場，激發(fā)市場這只“無形的手”發(fā)揮作用，進(jìn)而激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性。同時，必須考慮政策出臺后是否會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。師萍等學(xué)者在實證研究中發(fā)現(xiàn)，政府財政的直接投入，對企業(yè)的研發(fā)投入存在“擠出效應(yīng)”——不僅未能促使企業(yè)增加研發(fā)投入，相反減少了它的投入。結(jié)果，本該由企業(yè)或市場承擔(dān)的研發(fā)開支變成了由政府承擔(dān)。

　　因此，推動企業(yè)科技創(chuàng)新還是多用間接資助政策為好。OECD國家大多采用稅收激勵政策，包括稅收減讓、稅收折扣、稅收減免、特別稅率減免、延期納稅、加速折舊、設(shè)備免稅購置等。我國近年也出臺了研發(fā)費用在稅前150%抵扣的政策，對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到了積極作用。

　　應(yīng)當(dāng)制定政策推進(jìn)公共技術(shù)服務(wù)和創(chuàng)新元素整合

　　科技創(chuàng)新正呈現(xiàn)出跨學(xué)科和整體融合的發(fā)展趨勢，這要求打破細(xì)分的學(xué)科專業(yè)間的壁壘，建立一種全新的，能使各學(xué)科、各領(lǐng)域資源自由流動和充分共享的公共服務(wù)平臺。美國國家實驗室已為此提出“集成創(chuàng)新”構(gòu)想，借助政府的“集成合作伙伴計劃”，推動多所大學(xué)共建研究中心，把各自的優(yōu)勢學(xué)科資源整合起來。此舉不僅開辟出許多新的科研領(lǐng)域，取得了一批原創(chuàng)性的創(chuàng)新成果，更使眾多大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)甚至其他社會機(jī)構(gòu)包括產(chǎn)業(yè)界，擁有了相互溝通的橋梁，可望收獲長期效應(yīng)。我國的促進(jìn)創(chuàng)新政策，也應(yīng)該著力增加推進(jìn)公共技術(shù)服務(wù)和創(chuàng)新元素整合的內(nèi)容。

　　上海在推動科技公共服務(wù)的政策制定和實施方面走在全國前列，在2007年上海市人大常委會頒布《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》后，上海市科委出臺了4項配套政策，有效支持了中小企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新。這一法規(guī)頒布以來，參與共享服務(wù)的大型儀器設(shè)備從2007年的1517臺/套增加到了2010年的5805臺/套，增長約282%，而服務(wù)平臺的使用者90%為中小企業(yè)，中小企業(yè)得以使用研發(fā)創(chuàng)新急需的儀器設(shè)施，大大節(jié)約了研發(fā)成本。但這樣的推進(jìn)發(fā)展公共服務(wù)的政策仍然較少，部門分割、資源分割、項目重復(fù)的現(xiàn)象仍然阻礙著創(chuàng)新效率的提高。上海目前的科技公共服務(wù)平臺還只能提供大型儀器設(shè)備共享，但創(chuàng)新還需要科學(xué)數(shù)據(jù)、科技文獻(xiàn)、自然科技資源、科技成果資源等的共享，否則在多學(xué)科交叉、知識融合創(chuàng)新的今天，將很難涌現(xiàn)更多的和更高水平的創(chuàng)新成果。

　　總之，在強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的今天，我們需要重新審視政府促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策體系，不斷調(diào)整、改進(jìn)、完善。