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重大變革!“京津冀環(huán)保局”呼之欲出 今年下半年有望成立

[2017/5/27]

    5月23日下午,國家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議,審議通過了《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點方案》(下稱《試點方案》)。

  會議指出,在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點,要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問題,理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé),探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu),深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制,實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法,推動形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。

  國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登向《華夏時報》表示,去年下半年,環(huán)保部曾經(jīng)就《試點方案》征求過北京市、天津市與河北省的意見,其職能涉及到大氣污染治理、水污染治理等。如今深改組審議通過這一方案,意味著“京津冀環(huán)保局”試點進(jìn)程將會加快,今年下半年有望設(shè)立。

  污染企業(yè)扎堆兩省交界區(qū)域

  2016年3月18日,《大河報》以《鄰省的廠污染了河南的村》為題,報道了安徽兩家企業(yè)違法生產(chǎn)殃及河南多個村莊的事情。據(jù)了解,河南省夏邑縣韓道口鎮(zhèn)范集、段莊、曹市園等多個村莊,與安徽省碭山縣薛樓板材工業(yè)園區(qū)僅隔一道土溝。隨著薛樓板材工業(yè)園區(qū)內(nèi)一些蓄電池廠、熒光粉廠、農(nóng)藥廠的上馬,河南方面的幾個村莊飽受工廠廢氣、廢水污染的困擾,多年得不到解決。

  事實上,此類跨省環(huán)境污染糾紛的案例不在少數(shù),一些違法企業(yè)甚至刻意通過異地排污來逃避環(huán)保執(zhí)法,很多污染企業(yè)扎堆出現(xiàn)在兩省交界的區(qū)域。

  2016年11月4日,在回答全國人大常委會委員專題詢問時,環(huán)保部長陳吉寧表示,水和大氣具有很強(qiáng)的流動性,環(huán)境污染和生態(tài)破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來,但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致,所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域、流域的環(huán)保機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。

  “近幾年,環(huán)保部門在推動區(qū)域和流域管理方面也取得一些成效,如逐步明確了建立重點區(qū)域、流域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求,推動實行體現(xiàn)區(qū)域、流域特點的環(huán)境管理模式,構(gòu)建完善區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制等,特別是目前運行得比較好的是區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制,對珠三角地區(qū)全區(qū)域PM2.5達(dá)標(biāo)發(fā)揮了非常重要的作用!标惣獙幷f,“不過,一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致,各自為政,導(dǎo)致各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一,F(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制也比較松散,缺乏強(qiáng)有力的支撐,權(quán)威性不足!

  環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光也曾撰文指出,探索進(jìn)行跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點的主要原因,是國家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等,在地方上缺少強(qiáng)有力的體制來貫徹執(zhí)行。

  “中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴(yán),但在具體執(zhí)行落實中總有差距,很大的原因就是缺少一個中間環(huán)節(jié),我們把它稱為‘傳動機(jī)構(gòu)’,就像汽車馬達(dá)的動力需要通過‘掛擋’才能驅(qū)使車輪行動一樣。”夏光說,“跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)就是這種傳動機(jī)構(gòu),把中央關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看,區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)是環(huán)保體制中的一個短板!

  此外,地方落實環(huán)保責(zé)任,最重要的途徑是改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等,而不是簡單的配置一些污染治理設(shè)施,而中央環(huán)保機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離地方的具體管理事務(wù),很難控制地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)布局等。中央環(huán)保機(jī)構(gòu)只有數(shù)百人,面對三十多個省市自治區(qū),實際上也沒有足夠的能力對地方進(jìn)行環(huán)?刂啤

  目前,國家已經(jīng)建立了分級的環(huán)境影響評價制度,越是重大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目,環(huán)評審批的級別越高,同時還在全國設(shè)立了六個環(huán)保督查中心。但是這些體制安排仍然比較乏力,環(huán)保督查中心只是中央環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法職能上的派出機(jī)構(gòu),地位比較弱,沒有管理職能,所以它們還不能算是真正的區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)。

  “在環(huán)境保護(hù)上是存在著中央和地方的博弈的,現(xiàn)有的環(huán)保體制,看上去中央很強(qiáng)勢,實際上是地方自治性很強(qiáng),環(huán)保要求在地方落實不足,使區(qū)域性環(huán)境問題越來越突出。為此,中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉(zhuǎn)變!毕墓庹f。

  中央與省級之間新增環(huán)保機(jī)構(gòu)

  夏光表示,跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu),是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機(jī)構(gòu)與各省級環(huán)保機(jī)構(gòu)之間,再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu),這種機(jī)構(gòu)設(shè)置是對現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)管理體制的較大改變。

  近年來,中央多次提出要開展區(qū)域流域環(huán)保機(jī)構(gòu)改革試點。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,要“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點”。2016年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》又提出,要“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu),推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式。”

  2016年11月4日,在回答全國人大常委會委員專題詢問時,環(huán)保部長陳吉寧曾經(jīng)透露,環(huán)保部要開展建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點,環(huán)保部正在牽頭做這兩個試點的方案!澳壳拔覀円呀(jīng)有了一個初步的方案,正在積極與各部門協(xié)調(diào),希望按程序報批之后進(jìn)行試點的實施。”

  在夏光看來,建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的目的有兩點:一是強(qiáng)化中央的環(huán)保事權(quán)和調(diào)控能力,通過建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)把中央的國家意志更好地實施下去;二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任,增強(qiáng)其執(zhí)行能力。

  他表示,區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的途徑有兩個,一是通過管制、執(zhí)法、強(qiáng)制的辦法,督促地方政府和企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任;二是通過引導(dǎo)和幫助的辦法,即通過國家安排的環(huán)保項目把地方環(huán)保的事情辦起來。

  “從這個意義上說,區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個強(qiáng)勢的、實體性的執(zhí)行機(jī)構(gòu),不是一般性的協(xié)調(diào)機(jī)制,要有法定授權(quán),可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目!毕墓庹f。

  從國際經(jīng)驗上看,類似這樣的強(qiáng)勢區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)在國際上也比較通行。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設(shè)了十個區(qū)域辦公室,分片管理全國各個地方,擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實施項目的職能。另外,法國、韓國、日本等也有類似機(jī)構(gòu)。

  “推進(jìn)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的改革,單從行政成本的角度來看是要增加國家行政支出的。但由于區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了基層的環(huán)境保護(hù)工作,由此帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色化,減少污染排放和各種環(huán)境損害,這也會節(jié)約下來大量經(jīng)濟(jì)成本,這個節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)所增加的行政成本,甚至還要超過。”夏光說,“與此同時,區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)將促進(jìn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè),帶來新的經(jīng)濟(jì)收益,這也會沖抵行政成本。更何況加強(qiáng)環(huán)保會給老百姓帶來藍(lán)天碧水這種效益,其價值是難以計量的!